Не делим на черное и белое
Долгое время в юридической доктрине акты органов власти делились на нормативные и ненормативные. Нормативный акт в самом широком приближении представляет собой письменный официальный документ, изданный в определенной форме уполномоченным органом в пределах его компетенции, содержащий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения. Ненормативный (индивидуальный) акт, согласно позиции, выработанной правовой доктриной для экономических отношений, представляет собой акт, принятый уполномоченным органом в отношении хозяйствующего субъекта, содержащий властное предписание, возлагающее обязанности на такого хозяйствующего субъекта; влияющий на права и обязанности хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности.
В связи с существованием данного разделения на практике не раз возникал вопрос о том, каким образом необходимо квалифицировать разъяснения федеральных органов исполнительной власти, в том числе для целей судебного оспаривания. Ведь не отвечая признакам нормативного и ненормативного (индивидуального) акта, такие разъяснения все равно создают определенный регуляторный фон для рынка и его участников. Судебная практика по вопросу квалификации таких разъяснений являлась двойственной: в одних случаях суды принимали к рассмотрению иски об оспаривании ведомственных разъяснений (руководствуясь духом закона), в других нет (руководствуясь буквой закона).
Конституционный суд РФ 31 марта 2015 г. принял постановление № 6-П, в котором детально описал соответствующую проблематику и указал законодателю на необходимость предусмотреть особый механизм судебного оспаривания для актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами. Тем самым Конституционный суд РФ фактически закрепил в праве особый регуляторный режим для ведомственных разъяснений. В продолжение данного толкования были приняты изменения в действующее регулирование, и в марте 2016 г. вступил в силу особый порядок оспаривания акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, закрепленный, в частности, ст. 217.1 Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ).
Прецеденты есть
На сегодняшний день уже был принят ряд судебных решений, связанных с применением ст. 217.1 КАС РФ, в том числе и к разъяснениям антимонопольного органа. Например, решение Верховного суда РФ от 18 августа 2016 г. № АКПИ16-546. Данное решение является показательным с точки зрения порядка применения норм об оспаривании разъяснений, носящих нормативный характер, и касается письма ФАС России от 28 мая 2015 г. № АД/26584/15 о разъяснении отдельных положений Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе».
Согласно тексту рассматриваемого решения, офтальмологический центр обратился в Верховный суд РФ с административным иском о признании отдельных положений указанного письма недействующими. В частности, офтальмологический центр оспаривал положения, разъясняющие понятия методов профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации. Свое требование офтальмологический центр мотивировал тем, что оспариваемые положения имеют нормативные свойства и были применены Территориальным управлением ФАС России и арбитражным судом при рассмотрении в отношении центра дела об административном правонарушении.
Верховный суд РФ частично удовлетворил заявленные требования. Он подтвердил, что ФАС России имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции службы. Однако Верховный суд РФ установил, что оспариваемое положение письма разъясняет понятия методов профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации, относящиеся к сфере охраны здоровья, определение которых по действующему законодательству (в т.ч. Закону о рекламе) не относится к полномочиям ФАС России. В связи с этим Верховный суд РФ заключил, что в соответствующей части оспариваемое разъяснение было дано с превышением полномочий ФАС России и не соответствует требованиям закона.
Верховный суд РФ также пришел к выводу о том, что оспариваемое положение указанного письма фактически приобрело нормативные свойства опосредованно — через правоприменительную практику, так как оно было применено в конкретном деле с участием офтальмологического центра. В частности, оспариваемое письмо как акт, которым руководствовался правоприменитель для целей толкования понятий методов профилактики, диагностики, лечения и медицинской реабилитации, было указано в мотивировочных частях решения антимонопольного органа о нарушении офтальмологическим центром законодательства о рекламе и в постановлении антимонопольного органа о наложении на офтальмологический центр штрафа по делу об административном правонарушении.
Верховный суд РФ заключил, что письмо как акт, обладающий нормативными свойствами, не может в описанной части соответствовать действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений. Таким образом, на основании п. 1 ч. 5 ст. 217.1 КАС РФ Верховный суд РФ признал соответствующее положение письма недействующим.
Однако Верховной суд РФ заключил, что иные оспариваемые абзацы письма, в которых, в частности, приведено определение слова «метод» через отсылку к толковым словарям русского языка, непосредственно не содержат разъяснений каких-либо нормативных положений, не формулируют новых общеобязательных правил поведения (отличных по смыслу от использованных в Законе о рекламе), не являются фактически положениями нормативного характера (в т.ч. не применяются в качестве таковых на практике). Ввиду этого требование офтальмологического центра в оставшейся части не было удовлетворено.
О чем спорить
Применение ст. 217.1 КАС РФ на сегодняшний день только формируется. Далеко не всегда заявителям удается доказать все необходимые по закону обстоятельства, в связи с чем суды могут отказывать в удовлетворении требований об оспаривании ведомственных разъяснений, носящих нормативный характер.
Тем не менее на сегодняшний день можно говорить о том, что для актов, содержащих разъяснения законодательства и фактически обладающих нормативными свойствами, установлен специальный регуляторный режим. Однако данный факт сам по себе не исключает существования двойственной административной и судебной практики по вопросу толкования обязательности разъяснений антимонопольного органа в краткосрочной и среднесрочной перспективе.
